Ponencia

"Reflexiones sobre la Agenda 21 Local y llamada a la reconsideración a los 12 años de Río"

Ponencia presentada por Pelayo del Riego ante el ICLEI (Friburgo), con motivo del evento que se celebrará en la ciudad de Aalborg (Dinamarca) denominado: AALBORG+10, en junio de 2004.

Excelentísimos señoras y señores:

En los años 60 del pasado siglo, la comunidad científica comienza a alertar a las administraciones sobre los grandes problemas del planeta, pobreza y deterioro medioambiental. Se empiezan a hacer patentes las interrelaciones físicas e inevitables entre las actividades humanas y la naturaleza; el medio ambiente resulta ser un sistema complejo, dinámico, sinérgico e incierto y existe una interdependencia mutua entre el ecosistema y el sistema socioeconómico que exige una mutua adaptación de ambos. En 1968, Aurelio Peccei y Alexander King crean el Club de Roma para atender los retos de esta nueva problemática.

En 1972, además de salir a la luz el primer informe al Club de Roma de los Medows "The limits to growth", (Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jorgen Randers y William W. Behrens III) que con sus aciertos, errores y críticas es todo un aldabonazo en las conciencias de los dirigentes y de los estudiosos, se comienzan a poner los cimientos para la reunión de la Cumbre de la Tierra: la Cumbre de Río de 1992, mediante la primera reunión mundial sobre medio ambiente; la "Conferencia sobre el Medio Humano", celebrada en Estocolmo del 5 al 16 de Junio de aquel año y en la que participaron 113 naciones y cuyo secretario general fue el Dr. Maurice Strong, que dirigió los trabajos previos durante dos años de esfuerzo intensivo.

A su terminación se produce una importante declaración. Las conclusiones de esta conferencia, posteriormente, se recogieron en el Informe Brundtland, titulado "Nuestro Futuro Común", dirigido por Gro Harlem Brundtland, ex primera ministra de Noruega. Como resultado de esta conferencia se instauró el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA).

La ONU estableció en 1983 la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo. Tres fueron los mandatos u objetivos impuestos a la comisión: 1-Examinar los temas críticos de desarrollo y medio ambiente, y formular propuestas realistas al respecto; 2- Proponer nuevas fórmulas de cooperación internacional capaces de influir en la formulación de la política sobre temas de desarrollo y medio ambiente con el fin de obtener los cambios requeridos; 3- Promover los niveles de comprensión y compromiso de individuos, organizaciones, empresas, institutos y gobiernos. La comisión centró su atención en los siguientes temas: población, alimentación, especies y ecosistemas, energía, industria y el reto urbano.

Cuatro años más tarde, en su histórico informe, el llamado Informe Brundtland de 1987, esta comisión advertía que la humanidad debía cambiar de modalidades de vida y de interacción comercial, si no deseaba el advenimiento de una era con inaceptables situaciones de sufrimiento humano y degradación ecológica. En este histórico informe emerge el concepto "Desarrollo Sostenible", al que definió como "aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer las suyas". El concepto implica limitaciones. El desarrollo sostenible exige comenzar por distribuir los recursos de manera más equitativa a favor de quienes más los necesitan: Acabar con la pobreza. Esa equidad requiere del apoyo de los sistemas políticos que garanticen una más efectiva participación ciudadana en los procesos de decisión; es decir, más democracia en los ámbitos nacional e internacional. El desarrollo sostenible depende de la voluntad política de cambiar.

En 1989, la ONU comenzó la planificación de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la que se trazarían los principios para alcanzar ese desarrollo sostenible. Durante dos años, numerosos expertos en todo el mundo se dedicaron con ahínco a la concertación de acuerdos que jalonaron el camino a Río de Janeiro.

En Río, en junio de 1992, se concertaron dos acuerdos internacionales, se formularon dos declaraciones de principios y un vasto Programa de Acción sobre Desarrollo Mundial Sostenible. Este es el Programa 21, modelo y prototipo de normas tendentes al logro de un desarrollo sostenible desde el punto de vista social, económico y ecológico.

El Programa 21 exhorta a los gobiernos a que adopten estrategias nacionales para el desarrollo sostenible. Éstas deberán elaborarse con la amplia participación de todos los sectores, incluidas las organizaciones no gubernamentales y el pueblo en general. El Programa 21 coloca a los gobiernos nacionales a la vanguardia del proceso de cambio, pero destaca la necesidad de que estos obren en amplia asociación con las organizaciones internacionales, la empresa, las autoridades locales, regionales, provinciales y estatales, así como junto con asociaciones civiles y organizaciones no gubernamentales, y cifra la esperanza de futuro en la participación real y efectiva de los habitantes de los municipios.

Conforme se señala en el Programa 21, tan solo mediante un esfuerzo mundial mancomunado se logrará un futuro más próspero y seguro para todas las naciones. El Programa 21 trata de la pobreza y del consumo excesivo, de la salud y la educación, de las ciudades y de los agricultores y ganaderos. A todos incumbe una función. El desarrollo sostenible, se dice, es el cauce para luchar contra la pobreza y la destrucción del medio ambiente.

A su sombra se han propuesto modelos de Agenda 21 local poco respetuosos con los principios prescritos de participación y de consenso que han derivado en duplicadas actuaciones técnico-administrativas, de consultoría, "de arriba hacia abajo", de normativa de calidad, ya emprendidas por las administraciones que disponen de medios para ello y de insuficiente eficacia universal para resolver los grandes problemas de la humanidad que requieren del concurso de todos. Se ha hecho una transcripción sesgada y deformada de la participación directa, reduciéndola y derivándola hacia la aplicación de normas de calidad ambiental, como algo inherente e imprescindible. El Programa 21 está inequívocamente en la línea de reforzar la sociedad civil, la responsabilidad cívica y de que los ciudadanos dejen de ser sujetos pasivos por lo mucho que les va en ello y se incorporen al esfuerzo de la sostenibilidad o sustentabilidad seriamente.

DEYNA (Fundación Desarrollo y Naturaleza) nace ese mismo año de 1992 como proyecto modélico para la demostración y como fundación; y desde entonces es fiel seguidora del Programa 21 y considera que la base de partida e hilo conductor del desarrollo sostenible está en los municipios, célula básica de las actuaciones medioambientales sobre sus propias porciones de biosfera, donde los ciudadanos y los políticos tienen un contacto más estrecho y frecuente, y es posible la concienciación y la práctica cotidiana real para el cambio de hábitos y actitudes.

Por tanto DEYNA, en lo que se refiere a la Agenda 21 Local, elabora cuidadosamente y con fidelidad lo expresado por el Programa 21, en su letra y en su espíritu, un modelo de Agenda 21 Local que veremos más adelante, con una metodología, profundamente coherente con los conceptos de agenda y con los postulados del Capítulo 28 del Programa 21, y plenamente consciente de la importancia de esta nueva institución para alcanzar el desarrollo sostenible y de la sencillez que debe presidirla (fortiter in re suaviter in modo): Democracia participativa, consenso, eficacia, comprensibilidad, concienciación, cambio, presencia de mujeres, asociaciones, infancia, juventud, sindicatos, empresarios, etc... todo ello en convergencia con las actuaciones político-administrativas y técnico-científicas a fin de cerrar eficazmente el círculo universal que requiere el cambio.

El Programa 21 en su Capítulo 28 dice textualmente al respecto y como objetivos, después de justificar la importancia de las autoridades locales en esta materia del desarrollo sostenible, en las Bases para la acción:

28.2,a) "Para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país deberían haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas poblaciones y haber logrado un CONSENSO sobre un Programa 21 Local para la comunidad". Agenda 21 Local, en palabras de Maurice Strong, padre de la Cumbre de Río y del concepto Agenda 21 a partir de 1993).

28.2,d) "Debería alentarse a todas las autoridades locales de cada país a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr que las mujeres y los jóvenes estuvieran representados en los procesos de adopción de decisiones, planificación y ejecución".

28.3 "Cada autoridad local debería iniciar un diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas, y aprobar un Programa 21 local. Mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso, las autoridades locales recibirían aportes de la ciudadanía y las organizaciones cívicas, empresariales e industriales locales y obtendrían la información necesaria para formular las mejores estrategias. El proceso de consultas aumentaría la conciencia de los hogares respecto de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los programas, la política, la legislación y las reglamentaciones de las autoridades locales para lograr los objetivos del Programa 21 se evaluarían y modificarían sobre la base de los programas locales aprobados en el marco del Programa 21...".

Hay que recordar, aquí además, que en su Capítulo 25 ha dicho remarcadamente: 25.12 "Es menester que se tengan plenamente en cuenta los intereses concretos de la infancia en el proceso de participación relacionado con el medio ambiente y el desarrollo".

Esta participación la prescribe en el Capítulo 27 para las ONG y en el 26 para las poblaciones indígenas.

A continuación, me permito realizar unas reflexiones sobre la Agenda 21 Local instituida por el Programa 21 (consensuado en Río-92 por 179 países entre ellos España) y lo que se viene haciendo como Agenda 21 Local:

1º.- Se identifica la Agenda 21 Local con una costosa auditoría (con diagnóstico) medioambiental, previa, substancial, imprescindible e inherente. El Programa 21, que sí sabe lo que son las auditorías medioambientales, no se ha olvidado de ello, ya que las prescribe en su capítulo 30 para las empresas industriales. Es el único caso en que habla de auditorías a lo largo de sus casi 700 páginas. En ningún caso lo hace cuando en su Capítulo 28 instituye la Agenda 21 Local.

2º.- Según el Capitulo 28 del Programa 21, para 1996, en cuatro años, deberían haberse implantado la mayoría de las Agendas 21 Locales (esto es más de 500.000 en el planeta). ¿Cómo podría prescribir este tiempo si pensase en auditorías o diagnósticos medioambientales? El resultado de este planteamiento, carísimo, es que en 11 años se han implantado menos de 7.000 Agendas 21 Locales en el Mundo y el 65% de ellas en Europa. ¿Es esto lógico? ¿Las Agendas 21 Locales son para municipios ricos y los pobres deben esperar? A este ritmo de 700 anuales hacen falta ¡1.500 años! para implantar el millón de Agendas 21 locales pendientes (15 siglos).

3º.- En el Capítulo 28 del Programa 21 prescribe únicamente la participación directa, real y efectiva de los ciudadanos (insiste reiteradamente en la de mujeres, jóvenes, indígenas y hasta niños) y el consenso con las autoridades locales, como algo practicable y accesible en todo el mundo. Y añade: "... mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso las autoridades locales recibirán aportes de la ciudadanía..." ¿Es esto posible con encuestas, sondeos o breves foros que suelen ser simulacro de participación o lo es con la participación real, directa y efectiva que proponen el Programa 21 y el modelo DEYNA?

4º.- El único vehículo y el más idóneo de la imprescindible incorporación al desarrollo sostenible de la población en general es la Agenda 21 Local. Si no la practican los ciudadanos de cada municipio de verdad, de nada servirá que se predique el desarrollo sostenible con slogans Es una actuación específica y especial prescrita por el Programa 21 "desde abajo hacia arriba". Las demás actuaciones que prescribe el Programa 21, agendas y estrategias son casi todas, si no todas, "desde arriba hacia abajo" (estados, gobiernos, administraciones, técnicos y científicos).

5º.- El Programa 21 es un programa para "el cambio" y el cambio es difícil; hay resistencia, exige renuncias y abandono de hábitos de mucha entidad y arraigo. Este cambio solo es posible si se consigue una concienciación profunda y seria de los 6.000.000.000 de habitantes del planeta o del mayor porcentaje posible. Esta concienciación sólo puede surgir de la participación real y efectiva de ellos como lo entiende el Programa 21 y apunta repetidas veces. No son suficientes para ello los métodos del márketing que suelen ser adecuados para estimular el ir a más o a mejor, no al menos en algunos casos, o a cambios radicales más o menos duros.

6º.- Se ha mezclado la Agenda 21 Local con las normas de calidad ambiental (ISO, EMAS) sin razón alguna que lo justifique y que tienen su campo de acción, su ámbito y contra las que no estamos, en absoluto, como es lógico. La Agenda 21 Local es un plan de acción socioeconómico, sostenible y vinculado a la solidaridad intergeneracional concertado entre los ciudadanos y sus autoridades locales para bien del territorio de su municipio; así de sencillo. No es algo reducido solo al "medio ambiente" o a la "calidad ambiental urbana" y menos con imprescindible intervención de técnicos, como se suele dar a entender. Algunas Agendas 21 Locales que se citan como ejemplo son planes de urbanismo y demoliciones controladas para cambiar de calidad turística, se les llame como se les llame. Actuaciones legítimas y positivas sin duda, pero que no hay razón alguna para denominarlas Agendas 21 Locales y confundir a los destinatarios naturales de estas.

7º.- La Carta de Aalborg (Dinamarca) fue firmada el 17 de mayo de 1994 en la ciudad danesa de Aalborg por líderes locales europeos convocados a la Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (cities&towns), promovida por el "International Council for Local Environmental Initiatives" (ICLEI), organismo aparecido en 1990 en el Congreso Mundial de los Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible, y que ha propiciado el concepto europeo de Agenda 21 Local de las auditorías y los diagnósticos, alejado de la necesaria participación efectiva y real de los ciudadanos e imposible de llevar a efecto en el 90% de los municipios del planeta.

Sin duda la metagoge de refugiarse las autoridades locales tras el concepto "ciudad europea", que dicen firmar el documento, no consigue que aparezca un asomo serio de esa sustancial participación ciudadana prescrita por el Capítulo 28 del Programa 21, que es el documento que instituye la Agenda 21 Local. El concepto municipio no cuenta, sino el de ciudad (que es insostenible por definición), y el consenso que cita no parece otro que el producido o producible entre grupos políticos. En el original en inglés nunca aparece el Programa 21, sino Agenda 21, lo que sin duda desvincula un tanto, pues el Programa 21 se sigue editando por la ONU bajo el mismo nombre de Programa 21 aunque coloquialmente se le denomine Agenda 21 Global o Agenda 21 a secas. La universalidad de las acciones no parece preocuparle. La autocomplacencia en los indicadores europeos (Europa representa el 6.6% de la superficie del planeta y el 12% de su población) no nos conducen a una solución significativa dados los efectos "rebote" atmosféricos, marinos, etc. Los indicadores publicados por el PNUMA (GEO= "Global Environmental Outlooks") son planetarios y se llevan a efecto a través de más de cien observatorios. Entendemos, por tanto, que es más relevante para el bienestar del planeta la conducta del 88% de la población mundial que se ubica en el 93.4% de la superficie de tierra firme. Europa debe ofrecer soluciones y buenos ejemplos universales por sencillos que parezcan y no recrearse sólo en excelencias y exclusividades.

Los líderes locales, concepto común en su desarrollo, que la convierte en un documento corporativista, sin duda, tienen un papel protagonista en las otras Agendas 21 (nacionales, autonómicas, administrativas, provinciales, etc.) o en el noble empeño de llevar adelante planes de excelencia, de gestión ambiental, de calidad mediante auditorías, diagnósticos, etc. El papel de los líderes locales en la Agenda 21 Local es convocar a los ciudadanos de los municipios a dialogar con ellos y a pactar un plan de acción local tal como prescribe lisa y llanamente el Programa 21. La Agenda 21 Local es especial, ineludible y debe ser implantada, como poco, en más de 1.000.000 de municipios o territorios similares, en todo el planeta y debe tener alcance popular de verdad y es muy inteligente que así lo haya concebido el Programa 21, pues era el único segmento de población (nada menos que la gran mayoría de los 6.000.000.000 de habitantes del mundo) que faltaba por integrarse e implicarse directamente en el desarrollo sostenible. Si este segmento no se incorpora de verdad y conscientemente a la tarea no habrá nunca desarrollo sostenible.

El resultado es que la participación se relega a un foro testimonial a manera de trámite a cumplimentar y eso no es, y termina en encuestas y sondeos. La Carta de la Tierra, un documento participado de verdad, sí es un decálogo del desarrollo sostenible de validez universal que merece ser conocido y practicado. Léanse su contenido y sus prescripciones y compárense con las de otros documentos. A esta Carta de la Tierra se adhiere plenamente el modelo DEYNA de Agenda 21 Local y a ella se han adherido más de 200 ayuntamientos españoles formal y solemnemente por mor de la difusión hecha en el 2002 por DEYNA, en colaboración con la Fundación Biodiversidad, que la remitió a los 8.104 ayuntamientos de España. La Declaración de Cork, de la UE, en 1996, viene a sancionar la importancia de la participación para el desarrollo sostenible, igualmente.

8º.- El coste de las Agendas 21 Locales no puede ser un inconveniente para su implantación. De los más de 1.000.000 de municipios del mundo, la abrumadora gran mayoría no dispone de recursos, pero sí de ciudadanos, de indígenas, de mujeres, de jóvenes, de personas al fin, dialogantes y de políticos esforzados que pueden reflexionar y acordar conductas y objetivos y concienciarse. Para ello requieren sólo una simple formación y un estímulo para iniciar el proceso, un proceso sencillo y breve.

9º.- La Agenda 21 Local de cada municipio para dar cumplimiento a su finalidad concienciadora debe ser conocida, leída o escuchada por cada ciudadano. ¿Es posible esto con esos compendios de datos que suelen ser las Agendas 21 Locales al uso que nadie va a leer? Datos que ya se conocían y constaban en archivos de administraciones y que se suelen aportar mezclados a metodologías crípticas, anglicismos y gráficos complejos, análisis Dafo, ratios, ecuaciones, etc., propios de escuelas de negocios y posgrados, o indicadores (que son materia de técnicos estadísticos y organismos administrativos de control muy especializados y al menos de entidad provincial). Todo esto parece tender a vestir actuaciones (quizás tenga algo que ver el 5º Programa de la UE y los recursos ofrecidos por los leader y los proder) que se van a quedar condenadas a vegetar en los ayuntamientos. Un breve documento consensuado, en el que constan sintéticamente los objetivos del municipio para los próximos años y que va firmado por los participantes, a quienes todos los habitantes de cada municipio conocen, sí que produce concienciación, voluntad, masa crítica y puede movilizar hacia el desarrollo sostenible a todos los municipios del mundo en poco tiempo, el poco que tenemos.

10º.- La Agenda 21 Local no es algo que se hace y "ya hemos cumplido con esta obligación o requisito para que nos consideren políticos muy modernos y enterados..." o, como comercialmente se les ofrece, ante su ignorancia en el tema, a algunas autoridades locales: "les hacemos a ustedes la Agenda 21 Local". Deben hacerla los habitantes del municipio y sus autoridades en conjunto; y ser algo vivo y en continua evolución y renovación en el futuro; y debe provocar una actitud nueva de todos los ciudadanos y sus autoridades.

11º.- Un modelo sencillo, breve, universal y conciso hace posible, además de esa concienciación y corresponsabilidad -que en principio es el objetivo primordial que se persigue en el Programa 21- la obtención de informaciones y datos codificables y procesables de enorme interés para los políticos responsables.

12º.- Las actuaciones, por tanto, en materia de desarrollo sostenible, entre administraciones y administrados (agendas o estrategias nacionales, autonómicas, provinciales y las muy específicas Agendas 21 Locales) han de ser convergentes, armónicas, fáciles y francas para cerrar el círculo. La participación necesaria funciona si ésta se propone en serio y no es un simulacro. Las encuestas o sondeos de opinión -que no comprometen a nada y se escudan en el anonimato- son muy poco eficaces en la materia que nos ocupa.

13º.- La participación y el consenso legitiman actuaciones beneficiosas para la colectividad que por su difícil o imposible capitalización política nunca se llevarían a cabo de otra manera.

14º.- El Programa 21 con sus 700 páginas originales es un gran desconocido y hoy día incluso un libro caro y difícil de conseguir, cuando, como tratado del desarrollo sostenible, es muy difícil encontrar algo parecido o de mejorar; y debería facilitarse a todas las autoridades provinciales y locales, a todos los grupos actores (empresas, sindicatos, ONG, asociaciones, etc.) para que tomen nota de sus prescripciones, se expliquen en los centros de enseñanza, se discutan y analicen sus contenidos entre los ciudadanos, etc... No ha habido interés en difundirlo, sin duda. Ignoramos las razones.

15º.- El modelo de Agenda 21 local DEYNA, propuesto desde 1995, es un modelo español original, de validez universal contrastada, producto de años de estudio, fundamentación y creación por parte de sus autores, miembros del Capítulo Español del Club de Roma. Ha sido premiado con una medalla de oro en el Programa de Proyectos Internacionales de EXPO 2000 de Hannnover y ha recibido el mejor elogio, sanción y reconocimiento del mismo autor del concepto Agenda 21, máxima autoridad mundial en la materia y padre de la Cumbre de la Tierra, de la que fue su secretario general, el Dr. Maurice Strong. Estamos ante una realidad de excelencia, fácil de implantar, que se ha implantado en 113 municipios de la provincia, desoirá en España y otros de las provincias de León y Cáceres, que merece ser considerada, así como fomentada su puesta en práctica y su difusión, ya que constituye un concepto y una metodología rigurosa, absolutamente fiel al Capítulo 28 del Programa 21, aplicable tanto a municipios como a cualquier otro ente o colectivo y en la que deben formarse quienes quieran afrontar su implantación en cualquier territorio del planeta.

Téngase, pues, muy presente que los próximos 20 años, tal y como se predijo por los Meadows y su equipo en 1972, van a ser cruciales y decisorios para la historia de la humanidad. La sombra de un serio colapso del sistema, si no hay variaciones substanciales, se cierne sobre nuestras cabezas y las de los que nos sucedan.

A la vista de todo lo expuesto, con la perspectiva que facilitan los 32 años transcurridos desde la Conferencia de Estocolmo y desde el informe al Club de Roma titulado "Los limites del Crecimiento", los 17 desde que el "Informe Brundtland" alertaba de la imprescindible necesidad de acometer la pobreza como requisito previo y "sine qua non" para emprender el desarrollo sostenible y desde los 12 años que han transcurrido desde que en 1992, en Río, se instituyó la Agenda 21 Local para la imprescindible participación directa de los ciudadanos procede, desde la buena fe, recapitular sobre lo que se ha hecho y proceder a introducir las correcciones necesarias para que el empeño que nos une sea eficaz y Europa pueda ofrecer un ejemplo universal.

En el punto y hora en el que nos encontramos, no hay sitio ni tiempo para diatribas ni reproches, sino para conciliar posturas, reconducir actuaciones, conceptos y metodologías con la mayor honradez y sensatez y, entre todos y sobre lo que se ha venido haciendo, acometer de manera efectiva las agendas 21 locales que hay por llevar a efecto que son muchas.

Para ello nada mejor que sentarnos a hablar, a dialogar sin prejuicios ni banderías y emprender un nuevo camino. Participación cierta y real, sencillez, economicidad, fidelidad a los planteamientos y efectividad deben ser las líneas de actuación por las que discurrir en el futuro. Otra cosa son las excelencias que puedan permitirse algunas ciudades -ojalá fueran muchas- y que siempre serán buenas. Por todo ello y porque creemos que reviste una gran importancia lo que acordemos aquí y podamos trabajar en el próximo futuro es por lo que comparecemos aquí, exponemos nuestras diferencias y, con el mayor respeto, llamamos al diálogo y a la meditación.

* Pelayo del Riego.
Secretario General de la Fundación Desarrollo y Naturaleza (DEYNA).
Miembro del Capítulo Español del Club de Roma.